Start des elektronischen Entgeltnachweisverfahrens (ELENA)

Zum 1. Januar 2010 startet das elektronische Entgeltnachweisverfahren „ELENA“. Arbeitgeber sind damit verpflichtet, Lohn- und Gehaltsdaten ihrer Arbeitnehmer an die ZSS (Zentrale Speicherstelle) zu übermitteln. Ab 2012 soll das papiergebundene Bescheinigungswesen durch ELENA u.a. für Arbeitslosen-, Wohn- und Elterngeld endgültig ersetzt werden. Mit Inkrafttreten des ELENA-Verfahrens hat die Kritik hinsichtlich des Datenschutzes zugenommen.

Gesetzgebungsverfahren

Am 22.01.2009 hatte der Bundestag in zweiter und dritter Lesung das „Gesetz über das Verfahren des elektronischen Entgeltnachweises (ELENA-Verfahrensgesetz)“ verabschiedet. Den entsprechenden Gesetzentwurf hatte die Bundesregierung bereits am 25.06.2008 auf den Weg gebracht. Das Parlament hatte diesen am 16.10.2008 in erster Lesung beraten und an den federführenden Ausschuss für Wirtschaft und Technologie überwiesen. Der Bundesrat hatte dem Gesetz am 13.02.2009 zunächst seine Zustimmung verweigert und den Vermittlungsausschuss angerufen. Dieser hat sich am 04.03.2009 auf eine Beschlussempfehlung verständigt, der am 05.03. der Bundestag und am 06.03. dann auch der Bundesrat zugestimmt hat. Das Gesetz soll im Wesentlichen unmittelbar nach seiner Verkündung im Bundesgesetzblatt (1.04.2009) in Kraft treten, das ELENA-Verfahren aber erst mit Beginn des Jahres 2012 in den Regelbetrieb gehen.

1. Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat am 13.02.2009
In seinem Beschluss zur Anrufung des Vermittlungsausschusses wendet sich der Bundesrat vor allem gegen die Einbeziehung des Wohngelds in das ELENA-Verfahren (§ 95 Abs. I Nr. 4 SGB IV). Dies führe zu erheblichem, in dieser Höhe aber nicht gerechtfertigtem Verwaltungsaufwand der Länder, insbesondere der kommunalen Wohngeldbehörden, (viele neue Informations- und Hinweispflichten, Anpassung der EDV-Programme, Anschaffung und Unterhalt der technischen Einrichtungen für ELENA, Schulungen etc.), zumal die notwendigen Auskünfte der Arbeitgeber zum Arbeitsverdienst im Rahmen der Änderungsverfahren nach § 27 Abs. 1 und 3 WoGG vom ELENA-Verfahren noch nicht einmal erfasst würden.
Zudem fordert der Bundesrat eine ausschließliche Finanzierung der Zentralen Speicherstelle und der Registratur Fachverfahren durch den Bund. Wenn der Bund über ein bundeseinheitliches elektronisches Verfahren die Wirtschaft in erheblichem Umfang entlasten wolle, habe er auch die Kosten dieser Maßnahme zu tragen. Eine Finanzierung durch Abrufentgelte der abrufenden Behörden der Länder und der Sozialversicherungsträger sei nicht sachgemäß.

2. Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses vom 04.03.2009
Am 04.03.2009 hat sich der Vermittlungsausschuss darauf verständigt, dass der Bund die Anschubfinanzierung in den Jahren 2009 bis 2013 in Höhe von insgesamt 55 Mio. EUR allein übernehmen wird. Ursprünglich sollte er dafür lediglich ein Darlehen zur Verfügung stellen.
Das Wohngeld bleibt in das ELENA-Verfahren einbezogen. Der Bundesrat konnte sich insoweit mit seiner gegenteiligen Forderung nicht durchsetzen.

Hintergrund

Zahlreiche Sozialleistungen bemessen sich nach dem Arbeitsentgelt des jeweiligen Sozialleistungsbeziehers. Dies betrifft etwa das Arbeitslosen-, Kranken-, Eltern- oder Wohngeld. Hierfür müssen die Arbeitgeber Entgeltbescheinigungen in Papierform ausstellen, obwohl sowohl die Personalverwaltung auf Arbeitgeberseite wie auch die Sachbearbeitung in den jeweiligen Fachbehörden auf elektronischem Wege erfolgt. Dieses papiergebundende Bescheinigungsweisen ist nicht nur zeitaufwendig und kostenträchtig, sondern aufgrund der manuellen Dateneingabe in den Formularen auch fehleranfällig. In anderen Bereichen findet eine elektronische Datenübermittlung längst statt. So ist jeder Arbeitgeber bereits seit dem Jahr 2006 verpflichtet, die Meldung zur Sozialversicherung nach dem sog. DEÜV-Verfahren elektronisch vorzunehmen.
Die Bundesregierung hatte daher schon längere Zeit erwogen, das bisherige System der Entgeltbescheinigungen mittels einer zentralen Datenbank durch ein elektronisches Bescheinigungswesen zu ersetzen. Auf diese Datenbank sollen die Behörden zugreifen und die jeweils benötigten Daten in ihr System übertragen können.
Mit dem nunmehr vorliegenden Gesetzentwurf will die Bundesregierung in einem ersten Schritt das elektronische Bescheinigungswesen (sog. ELENA-Verfahren) u.a. für das Arbeitslosen-, das Eltern- und das Wohngeld einführen. In einem nächsten Schritt soll dann das BMWi prüfen, ob ab dem Jahr 2015 auch alle weiteren Auskünfte, Bescheinigungen und Nachweise in dieses ELENA-Verfahren einbezogen werden sollen.
Die Bundesregierung verspricht sich von diesem Vorhaben nicht nur eine erheblich beschleunigte Bearbeitung der jeweiligen Leistungsanträge, sondern für die Unternehmen auch Einsparungen in Höhe von jährlich ca. 86 Mio. Euro.

Inhalt des Gesetzes

Die Vorschriften über die Durchführung des elektronischen Entgeltnachweisverfahrens finden sich in dem neu besetzten Sechsten Abschnitt des SGB IV (§§ 95 – 104).

1. Anwendungsbereich und Funktionsweise des ELENA-Verfahrens
Der Anwendungsbereich des ELENA-Verfahrens bleibt gemäß § 95 Abs. 1 SGB IV vorerst auf Auskünfte, Bescheinigungen und Nachweise beschränkt, die für den Bezug von Arbeitslosengeld (Arbeitsbescheinigung, Nebeneinkommensbescheinigung und Auskunft über die Beschäftigung für das Arbeitslosengeld), Wohn- und Elterngeld erforderlich sind. Inhaltlich beschränkt sich das Verfahren zudem auf das vom Arbeitgeber zu bescheinigende Arbeitsentgelt. Weitergehende Nachweise zu anderen Einkommensarten, etwa aus selbständiger Tätigkeit oder Kapitalvermögen, hat der Antragsteller weiterhin in der jeweils fachgesetzlich vorgeschriebenen Form zu erbringen.
Die Funktionsweise des ELENA-Verfahrens stellt sich wie folgt dar:
Die Arbeitgeber übertragen gemäß § 97 Abs. 1 SGB IV für jeden Beschäftigten monatlich im Zuge der Entgeltabrechnung einen Datensatz mit den Lohn- und Gehaltsdaten an die Datenstelle der Deutschen Rentenversicherung Bund in Würzburg. Diese richtet eine sog. Zentrale Speicherstelle als eine räumlich, organisatorisch und personell getrennte Organisationseinheit ein. Die Übermittlung des Datensatzes für das elektronische Entgeltnachweisverfahren vom Arbeitgeber zur Zentralen Speicherstelle erfolgt mittels des bereits bestehenden DEÜV-Meldeverfahrens (§ 28a Abs. 1 S. 2 SGB IV).
In diesem Datensatz werden alle für die erfassten Nachweise erforderlichen Daten zusammengefasst (sog. multifunktionaler Verdienstdatensatz). Dazu zählen etwa die persönlichen Daten des Beschäftigten und seine Versicherungsnummer, Name, Anschrift und Betriebsnummer des Arbeitgebers sowie das erfasste Einkommen, Beginn und Ende des Zeitraums, für den das Einkommen erzielt wurde und die Einkommensart. Ist für einen Beschäftigten keine Versicherungsnummer vorhanden oder zu vergeben, hat der Arbeitgeber bei der Zentralen Speicherstelle die Vergabe einer Verfahrensnummer zu beantragen, um im Falle des Abrufs eine eindeutige Zuordnung der gespeicherten Daten gewährleisten zu können.
Mit der Übermittlung dieses multifunktionalen Verdienstdatensatzes erfüllt der Arbeitgeber seine Verpflichtung zur Erteilung der erfassten Nachweise, soweit in den jeweiligen Fachgesetzen nicht etwas anderes bestimmt ist, § 97 Abs. 3 SGB IV. Die Zentrale Speicherstelle hat den Eingang der Daten zu protokollieren und überprüft diese auf Richtigkeit und Vollständigkeit, § 99 Abs. 2 S. 1 SGB IV. Sie unterrichtet den Arbeitgeber bei Auftreten einer Fehlermeldung, der dann zur unverzüglichen Übermittlung eines korrekten Datensatzes verpflichtet ist.
Will ein Arbeitnehmer nunmehr z.B. Arbeitslosengeld beantragen, wofür er eine Arbeitsbescheinigung benötigt, muss er sich gemäß § 98 Abs. 1 SGB IV zunächst zum ELENA-Verfahren anmelden. Dies geschieht mittels seiner Versicherungs- bzw. Verfahrensnummer sowie einer qualifizierten elektronischen Signatur nach dem Signaturgesetz, wofür der Arbeitnehmer eine Signaturkarte benötigt. Hierfür soll beispielsweise auch die demnächst auszugebende elektronische Gesundheitskarte oder der elektronische Personalausweis in Frage kommen, auf die dann jeweils ein Zertifikat für die qualifizierte elektronische Signatur nachgeladen werden kann.
Hat sich der Arbeitnehmer mit seiner Zertifikatsidentitätsnummer angemeldet, ordnet die Zentrale Speicherstelle die entsprechenden Daten zu und speichert diese in verschlüsselter Form. Ist der Beschäftigte noch nicht angemeldet, erfolgt die Speicherung unter einer vorläufigen Identitätsnummer. Die Verwaltung von Identitätsnummern und Zertifikatsidentitätsnummern sowie deren Zuordnung zu den jeweiligen Versicherungs- und Verfahrensnummern obliegt der Registratur Fachverfahren (§ 100 SGB IV). Die Aufgaben der Registratur Fachverfahren überträgt § 97 Abs. 2 SGB IV auf die Informationstechnische Servicestelle der Gesetzlichen Krankenversicherung.
Bei Abruf der Daten durch eine Fachbehörde  muss sich der jeweilige Sachbearbeiter ebenfalls durch ein registriertes Zertifikat ausweisen. Die Zentrale Speicherstelle prüft dabei gemäß § 101 Abs. 1 SGB IV die Zulassung der abrufenden Behörde zum Abrufverfahren, die Erforderlichkeit der abgerufenen Daten für das dem Abruf zugrunde liegende Fachverfahren, das Vorliegen des Einverständnisses des Antragstellers mit dem Datenabruf sowie die Gültigkeit aller beim Abruf erforderlichen und genutzten Zertifikate. Die Zustimmung des Antragstellers, die dieser für eine begrenzte Zahl zukünftiger Abrufe auch im Voraus erklären kann, erfolgt ebenso wie die Anmeldung zum ELENA-Verfahren mittels qualifizierter elektronischer Signatur (Signaturkarte). Die Zentrale Speicherstelle übermittelt dann die gewünschten Daten an die Fachbehörde, die diese in ihr jeweiliges System übernimmt und weiterverarbeitet.
Das ELENA-Verfahren soll mit Beginn des Jahres 2012 voll einsatzfähig sein, § 119 Abs. 1 SGB IV.

2. Datenschutz
Seit Inkraftreten des ELENA-Verfahrens haben die Bedenken hinsichtlich des Datenschutzes zugenommen. Bei Verabschiedung des Gesetzes hatte der Gesetzgeber Maßnahmen zur Sicherung des Datenschutzes geplant:

• Zur Verwaltung der Zugangsberechtigung setzt das Gesetz die Technik der qualifizierten elektronischen Signatur mit qualifiziertem Zertifikat nach dem Signaturgesetz ein.
• Die Zentrale Speicherstelle darf die an sie übermittelten Daten gemäß § 99 Abs. 6 SGB IV nur für die Übermittlung an abrufende Behörden und für gesetzlich vorgesehene Auskünfte an Teilnehmer verwenden.
• Die Datenströme können nur von der Arbeitgeberseite in die Datenbank fließen, während ein Datenfluss aus der Datenbank ausschließlich in Richtung der abrufenden Behörde möglich ist. Die Datenbank liegt in einer Sicherheitshülle, die keinen Zugang zu öffentlichen Netzen hat. Mittels eines Zubringers müssen ankommende Daten abgeholt und abgerufene Daten zu einer äußeren Abrufstelle gebracht werden.
• Die Speicherung der personenbezogenen Daten erfolgt nicht unter einem individuellen Zuordnungsmerkmal wie z.B. der Versicherungsnummer. Zuordnungs- und Speicherungskriterium ist die Zertifikatsidentitätsnummer.
• Zur Vermeidung einer unzulässigen Datenbevorratung sieht das Gesetz ein differenziertes Konzept zur Löschung der nicht mehr benötigten personenbezogenen Teildatensätze vor.

Mit dem Inkraftreten wird im Wesentlichen kritisiert, dass neben den Arbeitnehmerdaten über Lohn und Gehalt auch Informationen über Abmahnungen und Streikverhalten an die ZSS übermittelt werden. Das BMAS hat indes Korrekturen am ELENA-Verfahren angekündigt: „Wir werden nur die zur Berechnung von Sozialleistungen zwingend erforderlichen Informationen speichern. Der entsprechende Datenfragebogen wird in Kürze überarbeitet.“

Patrick Esser, Institut für Deutsches und Europäisches Arbeits- und Sozialrecht Köln (Ursprünglicher Beitrag: RA Dr. René Weißflog, LVHM Rechtsanwälte Berlin).

Verorndung zur Übermittlung von Daten im ELENA-Verfahren; BGBl I Nr. 7 vom 26.02.2010, S. 131

Gesetz über das Verfahren des elektronischen Entgeltnachweises (ELENA-Verfahrensgesetz) vom 28. März 2009, BGBl. I, Nr. 17 vom 01.04.2009, S. 634 ff.

Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses vom 04.03.2009, BR-Drs. 199/09

Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat am 13.02.1009, BR-Drs. 0053/09(B)

Zweite und Dritte Lesung des Bundestages am 22.01.2009, Pl.Pr. 16/200, S. 21679B – 21683C

Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Wirtschaft und Technologie vom 21.01.2009, BT-Drs. 16/11666

Erste Lesung des Bundestages am 16.10.2008, Pl.Pr. 16/183, S. 19552D - 19556D, 19612D - 19617C

Gegenäußerung der Bundesregierung vom 07.10.2008, BT-Drs. 16/10492, S. 55 - 60

Stellungnahme des Bundesrates vom 19.09.2008, BR-Drs. 561/08(B)

Regierungsentwurf vom 08.08.2008, BR-Drs. 561/08

Verlag Dr. Otto Schmidt vom Montag, 4. Januar 2010, Quelle: